З 17 по 28 травня 2010 року, пп. Юп ван Люнтерен, Віталій Ільїн та Матс Генрікссон, члени Наглядової ради з питань реалізації Програми модернізації Державної податкової служби України (ПМДПС-1) працювали в Києві, Україна для відстеження та здійснення оцінки поступу реалізації Проекту модернізації ДПС-1. Це був тринадцятий візит членів Наглядової ради до Києва. На жаль, четвертий член НР не зміг приєднатися до цієї місії.
Члени Наглядової ради здійснили оцінку досягнутого прогресу та ходу впровадження ПМДПС. Державна податкова адміністрація України (ДПА) та співробітники Світового банку допомагали в організації зустрічей із представниками органів влади України, бізнесових організацій та інших зовнішніх партнерів. Члени обрали пана Генрікссона головою Наглядової ради під час цієї місії.
Ми мали зустрічі з пані Т.І. Єфименко, заступником Міністра фінансів та Головою Робочої групи з питань податкової політики Кабінету Міністрів, паном О.О Папаїкою, Головою ДПА України, паном В.В. Регурецьким, заступником Голови ДПА України, який відповідає за ПМДПС, пані І.О. Сафоновою, директором Департаменту розвитку та модернізації ДПС, пані Л.Ю. Наумовою, першим заступником директора ДМРДПС та великою кількістю їхніх співробітників, які презентували напрацювання за різними напрямами програми модернізації. Експерти НР отримали всю запитану інформацію. Члени НР мали також зустрічі з представниками інших неурядових організацій. Ми дуже вдячні всім, з ким зустрічалися, за те, що вони приділили свій дорогоцінний час для зустрічі з нами і поділилися своїми враженнями.
Функцією Наглядової ради, яка підзвітна Кабінетові Міністрів Україні, є здійснення незалежної оцінки стану реалізації Проекту «Модернізація державної податкової служби України – 1» за напрямами:
- створення ефективної, дієвої, прозорої та неупередженої системи функціональної діяльності ДПС України, та
- побудова взаємин між ДПС України та суспільством на основі добровільного виконання вимог податкового законодавства платниками податків.
Незалежність та доброчесність Наглядової ради є необхідними передумовами виконання її ролі. Члени Наглядової ради повинні мати вільний доступ до інформації та можливість висловлювати свої висновки й рекомендації у необмежений спосіб. Висновки та рекомендації її членів мають оприлюднюватися.
Загальне враження щодо прогресу, досягнутого Державною податковою адміністрацією України та Програмою модернізації ДПС
Програма модернізації ДПС на сьогодні впроваджується уже шостий рік. Експерти НР у своєму звіті від 3 листопада 2009 зазначили низку позитивних напрацювань за останні п’ять років. Однак вони також звернули увагу на те, що реалізація серцевини (суті) програми модернізації, запровадження Податкового блоку та змінювання супровідних процесів, вельми відстає.
У цьому відношенні, члени НР можуть взяти більш позитивний тон на сьогодні. Процедуру закупівель за Податковим блоком було завершено, було присуджено контракт і, маємо надію, фактична розробка системи Податкового блоку незабаром відбуватиметься повним ходом. ДПА України визнала дослідницьку експлуатацію частиною своєї стратегії впровадження. Національний план дій з поліпшення адміністрування податків було затверджено 14 жовтня, 2009 року, який наразі виконується. Такі питання, як удосконалення системи управління ризиками, організація роботи податкових інспекцій по роботі з великими платниками податків та стягнення податкової заборгованості охоплено Національним планом дій. Було створено відомчу робочу групу з питань удосконалення нинішнього нечіткого та неоднозначного податкового законодавства, яку очолює пані Єфименко, заступник Міністра фінансів України. Під час зустрічі з пані Єфименко, експерти НР зазначили, що існує чітке усвідомлення того, що послідовне законодавство у вигляді Податкового Кодексу є нагальною потребою. Експерти НР схвалюють це.
Було виконано низку рекомендацій МВФ та Світового банку. Загалом, схоже, відчувається новий порив до вдосконалення податкової системи в Україні.
Незважаючи на ці позитивні ознаки, члени НР також знаходять низку причин бути менш оптимістичними щодо найближчого майбутнього. Україну дуже вразила економічна криза, і одужання може бути повільним і нестабільним. У своїх збагненних зусиллях щодо збирання коштів для державного бюджету, Кабінет Міністрів і Податкова адміністрація, у деяких випадках, удалися до помилкових заходів, які заподіюють шкоди стабільному і передбачуваному податковому середовищу, таким чином завдаючи також шкоди національній економіці та зайнятості. Прикладами цього є (постійно змінювані) правила щодо відшкодування ПДВ та нещодавні заходи щодо запобігання повній компенсації перенесених збитків. Такі заходи ще більше знижують довіру великих (міжнародних) платників податків як до податкової системи, так і Податкової адміністрації, та, отже, погіршують інвестиційний клімат в Україні. Всупереч загальній думці, великі підприємства не стільки проти сплати податків, скільки проти невизначеності щодо того, що вони повинні платити. Отже, дуже важливим є створення сталого та прогнозованого податкового середовища у відповідності до міжнародних широко прийнятих практик.
Це є тим більше важливим, оскільки результати дослідження показують, що другий рік поспіль довіра великих платників податків (які забезпечують основну частину податкових надходжень) знизилася.
Останнє, але не менш важливе є питання щодо уникнення нестабільних правил оподаткування, оскільки вони створюють подальші можливості для корупції, що вже є поширеною проблемою у податковій системі України.
Відразу з початку ПМДПС, консолідація податкових інспекцій була в центрі уваги програми, причому це спричинювалося бажанням зменшити непотрібний безпосередній контакт з платниками податків і підвищити ефективність адміністрування. Результати у сфері консолідації за останні п’ять років відстають від плану. Експерти НР наголошують, що слід відновити діяльність із консолідації, чому також сприятиме запровадження систем Податкового блоку та Управління обігом документів. Члени НР уперше відзначили усвідомлення серед вищого керівництва ДПА України, що зрештою Україна повинна мати меншу чисельність Податкової адміністрації. Це є важливим, оскільки наразі, за міжнародними стандартами, Податкова адміністрація є надто великою.
Експерти НР із задоволенням дізналися, що було досягнуто ключових показників, погоджених між Світовим банком і ДПА України у 2008 році, як умови подовження проекту, в січні 2010 року, оскільки такі питання як подання податкової звітності в електронному вигляді та відбір платників податків для аудиту на основі ризико-орієнтованої системи мають головне значення для сучасної податкової адміністрації.
Ці дані наразі охоплюють період з 2003 по 2009 рік і включають інформацію про управління процесом справляння податків і податкову заборгованість, показуючи також її термін давності. НР вітає ці дані і внутрішній аналіз, який проводить ДПА України і надає аналітичні матеріали.
Дані показують загальне скорочення податкових надходжень у 2009 році, за помітним винятком надходжень від акцизних зборів. Експерти НР розуміють, що така негативна тенденція, головним чином, спричинена світовою економічною кризою, яка вплинула значною мірою на Україну. Члени НР також розуміють, що ДПАДПС України знаходяться під значним тиском стосовно забезпечення додаткових надходжень до бюджетів.
Члени НР звернули особливу увагу на цифрові дані щодо донарахувань за типом аудиту, проведеного підрозділами ДПА України. У середньому, результатом запланованого виїзного аудиту, де застосовуються критерії відбору для аудиту на основі оцінки ризиків, є додаткові надходження на суму 63 700 гривень. Середній дохід від незапланованого аудиту на місцях (здебільшого від перевірок заявок на відшкодування ПДВ) складає 6 800 гривень. Для порівняння, камеральні аудити забезпечують у середньому 17900 гривень. Експерти НР розуміють, що причиною низького рівня надходжень від незапланованих виїзних перевірок є, головним чином, вимога законодавства проводити перевірки заявок на відшкодування ПДВ, де не застосовуються критерії відбору для аудиту на основі ризико-орієнтованої системи. До того ж, деякі незаплановані виїзні перевірки не мають на меті забезпечення додаткових надходжень, а є засобом моніторингу рівнів цін. Експерти НР вважають, що обов’язкова перевірка випадків відшкодування ПДВ, без застосування системи управління ризиками, є марнування цінних людських і фінансових ресурсів і не сприяє значною мірою посиленню добровільного справляння податків. Члени НР також вважають, що моніторинг цін, яким би важливим це не було із загальної точки зору, не є основним завданням податкової адміністрації.
Рекомендації:
- Слід скасувати законодавчу вимогу щодо перевірок усіх випадків відшкодування ПДВ на користь підходу на основі оцінки ризиків. ДПА України має подати проект зміни до відповідного закону, керуючись статистичними даними про результати перевірок.
- Слід передати функції щодо моніторингу цін іншій державній установі, за межами податкової адміністрації.
Обстеження ключових показників діяльності за 2009 рік, визначених Світовим банком для програми модернізації (показники підзвітності, такі як добровільне виконання податкового законодавства, якість послуг ДПС України, вартість виконання податкового законодавства та ясність тлумачення податкових законів) проводилося фірмою GfK Україна. Навіть якщо було досягнуто показників, то очевидна більшість результатів щодо цих показників, порівняно з 2008 роком, указують на тенденцію до пониження. Незважаючи на те, що більшість динаміки не є статистично значущою, цифри сигналізують про те, що платники податків менш задоволені роботою ДПС. Як виявилося, платники податків особливо незадоволені відсутністю однозначного податкового законодавства та відсутністю механізму випереджувальних рішень податкових органів. Експерти НР занепокоєні цією тенденцією до пониження та спонукають ДПА України до аналізу ситуації та пропозицій щодо плану відновлювання довіри громадськості.
Рекомендації:
Україна повинна запровадити механізм випереджувальних рішень у податкових питаннях, як можливість з’ясування податкових наслідків планованих комерційних угод господарських операцій. Міжнародна взірцева практика показує, що наявність системи випереджувальних рішень, разом з іншими заходами щодо роз’яснення податкового законодавства, має позитивний ефект для добровільного справляння податків.
Податковий блок
Експерти НР із задоволенням дізналися про присудження контракту з податкового блоку. На думку членів НР, Податковий блок є серцевиною (центром уваги) програми модернізації, що є вирішальним для успішної реалізації ПМДПС. Присудження контракту означає значний позитивний крок уперед.
Члени НР були присутніми на стартовій нараді між керівництвом Департаменту модернізації та керівництвом відібраного постачальника, фірмою EPAM. Атмосфера зустрічі була відкритою, що є дуже позитивним, але вона також продемонструвала, що слід подолати широку низку труднощів (розбіжностей у думках). Тендер і контракт базуються на надзвичайно детальних описах процесів адміністрування податків, на цей час, по суті, семирічної давнини (Концепціях операційної діяльності). Додержування до цих детальних описів не забезпечить ДПА України Інформаційними системами, які вона потребує для модернізації її процесів. Це означає, що партнери за контрактом повинні повернутися до основ і спільно вирішити, якими є характеристики кожного з процесів для розробки Інформаційних систем.
Це потребує низку речей, які, як здається, не є узвичаєними в культурі державного управління України, такі як гнучкість, прийняття твердих але доцільних рішень, а також взаємна довіра й розуміння між органом державної влади та приватною компанією.
ДПА України має розуміти, що додержування до застарілих деталей не дасть їй ті Інформаційні системи, які вона потребує. Приватний підрядник має усвідомити, що керівництво ДПА України повинно звітувати про державні кошти і повинно працювати у перевірочно-контрольному середовищі, де формальна процедура є надзвичайно важливою і її не можна легко відкинути.
ДПА України повинна чітко розуміти, незважаючи на те, що її партнер, звісно, хоче заробити грошей, але він хоче робити те ж саме і надалі, і також з цієї причини, він намагатиметься зробити систему Податкового блоку успішною, завдяки чому він зможе розрахувати на успіх на інших тендерах як в Україні, так і за кордоном. Фірма EPAM повинна зрозуміти, що, навіть у випадках, де це здаватиметься раціональним, буде важко відхилитися від формальної процедури.
Розробка і впровадження такої великої та складної Інформаційної системи як Податковий блок є трудним завданням за будь-яких обставин. Його виконання буде успішним, якщо тільки обидва партери розумітимуть ці умови.
Після розробки, процеси впровадження та управління змінами є ключовими напрямами, які слід охопити. Члени НР зрозуміли, що дослідна експлуатація[1] нових систем і процесів у невеликій кількості податкових інспекцій наразі передбачена планами. Вони також розуміють, що підготовка цього розпочалася, що є дуже важливим, оскільки можна очікувати, що слід буде зробити декілька ітерацій (узгоджень) між дизайном процесу, посадовими інструкціями та розробкою системи.
НР очікує, що, якщо ефективні та дієві процеси та системи буде запроваджено, значна кількість персоналу вивільниться. Важливо розпочати підготовку персоналу до цього (напр., шляхом перепідготовки та допомоги у працевлаштуванні) на ранньому етапі.
Таке раціоналізаторство відповідатиме скороченню бюджету, яке нав’язується ДПАДПС України так або інакше. Це також необхідно для фінансування експлуатаційних витрат на Податковий блок, щойно цю систему буде впроваджено, що зазвичай складатиме приблизно 30% від первісного інвестування на рік.
Для успішної розробки системи Податкового блоку, роль директора Департаменту модернізації та розвитку ДПС буде надзвичайно важливою. У будь-якій країні, капітальне реформування Податкової адміністрації такого масштабу може статися один раз або двічі за все життя керівника, що означає недостатність досвіду повсюди. В Україні, його не існує. Директор Департаменту модернізації потребуватиме підтримки у двох сферах діяльності:
Рекомендація:
Запитати допомогу від Світового банку у цьому відношенні у вигляді дворічної допомоги з боку дуже досвідченого експерта з ІТ та управління змінами.
Останнє, але не менш важливе, директор Департаменту модернізації потребуватиме повну та безумовну підтримку вищого керівництва ДПА України. Без цього, програма не може бути успішною.
Питання щодо податкової політики та адміністрування податків
Робота по наданню остаточної форми проекту Єдиного Податкового Кодексу продовжується у Міністерстві фінансів за участі ДПА України. Планується його готовність до подання до Верховної Ради на другу половину 2010 року. Основою змінювання або оновлення Єдиного Податкового Кодексу є його проект від 2007 року. Його основними положеннями щодо адміністрування податків є:
Експерти НР неодноразово наголошували на важливості сучасного податкового кодексу і тому вітають це напрацювання.
ДПА України зосередила свою увагу на законодавстві, що стосується адміністрування податків, а також розробила низку проектів положень щодо податкової політики. У проекті Закону № 6337, розробленого ДПА України, деякі з положень мають відношення до:
Яким би зрозумілим це не було в нинішніх бюджетних умовах, члени НР вважають, що перші два положення створюватимуть серйозні проблеми для бізнесової громади, особливо через накладення податкового тягарю на збиткові підприємства.
ДПА України також сприяла розробці проектів інших майбутніх положень, або законів або розпоряджень Кабінету Міністрів України:
Експерти НР у попередньому звіті рекомендували розширити період часу на проведення аудиту і, отже, вітають проект цього положення. Що стосується об’єднання всіх соціальних внесків в одному платежі на місяць, то члени НР схвалюють цю реформу і настійно рекомендують, щоби звітування узгоджувалося з періодом звітування і оплатою податку на дохід фізичних осіб (відрахування податку з доходу працівників), і щоби контроль за звітуванням і збиранням внесків у фонди соціального забезпечення було обов’язком ДПС. Це стало міжнародною взірцевою практикою, і все більше країн проводять таку реформу. Розподіл індивідуальної соціальної допомоги, що фінансується внесками у фонди соціального страхування, має залишатися обов’язком нинішніх відповідних установ.
Департамент обслуговування великих платників податків (LTO)
Національний план дій з поліпшення адміністрування податків забезпечує платформу для ДПАДПС України щодо реорганізації офісів по роботі з великими платниками податків. Метою є створення структури, що складатиметься з центрального департаменту на рівні ДПА України та трьох регіональних підрозділів у Києві, Одесі та Дніпропетровську, безпосередньо підзвітними центральному департаменту у складі ДПА України. Нинішня організаційна структура складається з 10 спеціалізованих державних податкових інспекцій по роботі з великими платниками податків у 9 областях, кожна з яких підзвітна Голові відповідної обласної державної податкової адміністрації. Дотепер, було створено тільки центральний департамент, який має 4 відділи. Операційна діяльність досі здійснюється у старих офісах по роботі з великими платниками податків. Як нам повідомили, причиною затримки по відношенню до операційної діяльності є те, що ще не було внесено відповідних поправок у законодавство.
У майбутньому, реєстрація в департаменті обслуговування великих платників податків буде обов’язковою, якщо підприємство відповідатиме кваліфікаційним критеріям. Експерти НР вельми вітають це.
Було визначено кваліфікаційні критерії:
Приблизно 1500 великих платників податків відповідають цим критеріям і будуть зареєстровані у новому департаменті обслуговування великих платників податків.
Світовий банк схвалив поетапне запровадження нової організаційної структури обслуговування великих платників податків, зважаючи на необхідність у внесенні поправок до податкового законодавства. Члени НР наполягають, аби ДПА України підтвердила юридичне забезпечення цих поправок якнайшвидше.
ПДВ та відшкодування ПДВ
Функціонування системи адміністрування ПДВ протягом декількох років було головним занепокоєнням для Уряду та ДПА України. Експерти НР хотіли би звернути увагу на те, що рівень чистих надходжень від ПДВ як відсоток ВВП (8.53% у 2009, 9.48% у 2008) не повинен бути причиною для тривоги. Цей відсоток цілком відповідає міжнародній практиці, і зниження у період з 2008 по 2009 рік, імовірно, є результатом зменшення народного споживання[2]. Експерти НР погоджуються, що ДПА України має впоратися із значними шахрайствами з ПДВ, але звертають увагу на те, що це водночас означає, що доброчесні платники податків несуть надто важкий тягар, частково через те, що у них не приймають заявки на законне відшкодування ПДВ. Як дізналися наразі члени НР з декількох незалежних джерел, деякі ДПІ України вдавалися до відмови у прийнятті податкових декларацій з ПДВ, якщо вони не показували активне сальдо. Члени НР не вважають, що це є належним підходом до вирішення проблем щодо надходжень.
У декількох своїх попередніх звітах, експерти НР надавали коментар стосовно такої незадовільної ситуації по відношенню до адміністрування ПДВ в Україні, зокрема щодо заявок на відшкодування ПДВ, та надавали рекомендації і пропозиції по удосконаленню системи адміністрування ПДВ. Ми вказували на те, що нинішні недоліки є згубними для іноземних інвестицій у країну та добровільне справляння податків у бізнесовому секторі.
За останні п’ять років, було вжито низку заходів з метою вдосконалення адміністрування та збирання ПДВ. Було запроваджено реєстрацію накладних з ПДВ для покращення відбору для аудиту. Спочатку планувалося, що цей реєстр буде інструментом зіставлення заявок на відшкодування ПДВ з вихідним ПДВ з боку постачальника, але пізніше він використовувався як інструмент відбору. Постанова Уряду зобов’язала податкову адміністрацію скласти перелік усіх платників ПДВ. Нинішня обов’язкова виїзна перевірка заявок на відшкодування ПДВ є ще одним прикладом зусиль щодо зменшення втрат надходжень у рамках системи ПДВ.
Експерти НР усвідомлюють невідкладність з’ясування, що ПДВ відшкодовується тільки платникам податків, які виконують закони та розпорядження. Спроби виявлення шахрайської поведінки, отже, заслуговують на похвалу. Проте, дані про надходження у ключових показниках діяльності ДПС показують, що ці зусилля не були дуже успішними. Як рівень збору валового, так і чистого ПДВ у 2009 році, фактично, не змінився порівняно з 2008 роком, а рівень чистого ПДВ істотно знизився у порівнянні з 2006 та 2007 роком. Невідшкодовані суми ПДВ збільшилися майже до 22 мільярдів гривень 2009 року порівняно із збільшенням до 13 мільярдів гривень у 2008 році. За ініціативою Національного плану дій з поліпшення адміністрування податків, було вжито деяких подальших кроків для вдосконалення адміністрування ПДВ. ДПА України розробила проекти положень закону про здійснення контрольно-перевірочних заходів із відшкодування ПДВ, де виписані питання щодо відшкодувань, пов’язаних з експортом, а також положення про реєстрацію платників ПДВ і скасування реєстрації. Заохочувалося подання декларацій з ПДВ в електронному вигляді, що має результатом 93% поданих декларацій на електронних носіях (26% через Інтернет). Спостерігається також просування до контрольно-перевірочних заходів із відшкодування ПДВ на основі системи управління ризиками. Члени НР схвалюють ці ініціативи. У довготерміновій перспективі, безсумнівно, вони сприятимуть удосконаленню адміністрування ПДВ. Проте, доки Уряд використовує відмову у відшкодуванні ПДВ як засіб збалансування бюджету, ніяке реальне вдосконалення не відбудеться. Під час економічної кризи така відмова може здаватися необхідною, але це є питанням, яке викликає серйозне занепокоєння міжнародної бізнесової громади та доброчесних платників податків, загалом.
Стягнення податкової заборгованості
Податкова заборгованість збільшилася майже вдвічі за два роки, з 6 324 мільйонів гривень на перше січня 2008 року до 11 752 мільйонів гривень на 01-01-2010. Головною причиною такого збільшення несплачених податків є, звісно, фінансова криза, що розпочалася у вересні 2008 року, і від якої економіка України ще не одужала. Проте, збільшення податкової заборгованості є також віддзеркаленням обмеженої дієвості та ефективності ДПС у примусовому стягненні податків.
Національний план дій з поліпшення адміністрування податків установив цю проблему і приписав ДПАДПС України вжити декілька заходів для покращення ситуації. Двома найважливішими заходами є:
- Включення в критерії оцінки результатів роботи податківців на різних рівнях показник зменшення податкової заборгованості 20 найбільших боржників, та
- Запровадження практики щомісячного звітування податківцями про вжиті заходи по відношенню до погашення заборгованості 20-ма великими платниками податків.
Експерти НР вітають такі ініціативи. Надзвичайно важливо зосередитися на великих боржниках, а також оцінювати й здійснювати ретельний контроль за результатами роботи, також у цьому відношенню, податківців. Це збільшуватиме шанси, що повернення податкової заборгованості буде більш ефективним у майбутньому.
Експерти НР хотіли би порекомендувати ДПАДПС України, на додаток до зосередження на великих боржниках, також віддавати перевагу новішим боргам перед старими боргами. Міжнародна взірцева практика показує, що стягнення недавніх боргів є більш успішним.
Система подання апеляцій
Експерти НР проаналізували статистичні дані щодо випадків подання апеляцій, зокрема процесу розгляду апеляцій в адміністративному порядку (у рамках ДПАДПС України). Члени НР звернули увагу на те, що кількість звернень, за якими рішення приймаються на користь платника податків, по відношенню до загальної кількості звернень до підрозділів розгляду апеляцій на регіональному рівні була стабільною на рівні приблизно 20 % за останні п’ять років. Навпаки, відповідне співвідношення у справах, що розглядаються на національному рівні (Департаментом розгляду апеляцій у складі ДПА України) знизилося з 9.4 % у 2005 році до 0.7 % (58 з 7636 справ).
Експертам НР важко зрозуміти динаміку цих цифр. Звичайно, було вже виправлено деякі очевидні помилки на регіональному рівні, залишивши істинні спори стосовно тлумачення податкового законодавства. Проте, підтримка власних попередніх рішень ДПС на центральному рівні є вражаючою. Для платника податків повинно здаватися практично неможливим досягти розуміння його точки зору, що посилює його рішучість щодо подання своєї справи до суду.
Експерти НР ставлять під сумнів логічне обґрунтування збереження національного рівня для розгляду апеляцій, де вірогідність прийняття точки зору платника податків є такою обмеженою. Подання і розгляд апеляцій є коштовними для платника податків та податкової адміністрації, і платнику податків прийдеться подавати свою справу до суду в усякому разі.
Київ, 28 травня 2010 року
Матс Генрікссон Віталій Ільїн Юп ван Люнтерен
[1] НР також розуміє, що планується застосовувати паралельно дві системи обробки на етапі дослідної експлуатації. Члени НР рекомендують переглянути це і знайти спосіб уникнення цього. Основною причиною такої поради є те, що паралельна обробка надасть можливість сподіватися, що вороття до старих систем є можливим, що є нереалістичним.
[2] У Нідерландах, напр., 2009 року надходження від ПДВ складали 6.44% ВВП. Навіть зважаючи на те, що предмети першої необхідності, такі як харчові продукти оподатковуються у Нідерландах за ставкою 6%, це означає, що надходження від ПДВ в Україні на рівні 8,53% ВВП у 2009 році та 9.48% у 2008 році, звісно, не набагато відхиляються від міжнародної практики.