З 16 по 27 травня 2011 року, пп. Юп ван Люнтерен, Віталій Ільїн та Матс Генрікссон, члени Наглядової ради (НР) з питань реалізації Програми модернізації Державної податкової служби України (ПМДПС-1) працювали в Києві, Україна для відстеження та здійснення оцінки поступу реалізації Проекту модернізації ДПС-1. Це був п’ятнадцятий візит експертів Наглядової ради до Києва. Члени НР обрали пана Юпа ван Люнтерена головою Наглядової ради протягом цієї місії. На жаль, пан Джеймс Оуенз не зміг долучитися до роботи НР під час цієї місії.
Члени Наглядової ради здійснили оцінку досягнутого прогресу та ходу впровадження ПМДПС. Державна податкова адміністрація України (ДПА) та співробітники Світового банку допомагали в організації зустрічей із представниками органів влади України, бізнесових організацій та інших зовнішніх партнерів. Експерти НР також здійснили ознайомчу поїздку до Автономної Республіки Крим з метою відстеження перебігу процесу модернізації у ДПА та ДПІ в цьому регіоні.
Ми мали зустрічі з пп. Котькало О.Б., заступником Голови Комісії з проведення реорганізації ДПА України, заступником Голови ДПА України, який відповідає за ПМДПС, Охтенем О.І., директором Департаменту розвитку та модернізації ДПС, Чуприною А.М., заступником директора Департаменту модернізації ДПС та великою кількістю їхніх співробітників, які презентували напрацювання за різними напрямами програми модернізації. Також, відбулася зустріч НР з групою представників підрядника за контрактом з Податкового блоку (EPAM Systems), яку очолював пан Антонюк Ю.О., та підрядника за контрактом Управління обігом документів (Sitronics IT Ukraine) на чолі з паном Шмідко В.М. Експерти НР отримали всю запитану інформацію. Зрештою, вони мали також зустрічі з представниками інших неурядових організацій. Ми дуже вдячні всім, з ким зустрічалися, за те, що вони приділили свій дорогоцінний час для зустрічі з нами і поділилися своїми враженнями.
Члени НР здійснили ознайомчу поїздку до Автономної Республіки Крим, де вони відвідали ДПА АРК у м. Сімферополь. Цей візит надав цінну можливість експертам НР усвідомити умови впровадження проекту модернізації в Криму та ознайомитися з результатами діяльності ДПА у АРК та Державних податкових інспекцій. Члени НР дуже вдячні за надання інформації та виявлену до них увагу.
Протягом цієї місії, експерти НР, через наближення кінцевого терміну завершення Етапу І, червень 2012, зосередили відносно більшу увагу на самій Програмі модернізації та результатах її впровадження, та менш ніж звичайну увагу на загальній податковій ситуації.
Функцією Наглядової ради, яка підзвітна Кабінетові Міністрів Україні, є здійснення незалежної оцінки стану реалізації Проекту «Модернізація державної податкової служби України – 1» за напрямами:
- створення ефективної, дієвої, прозорої та неупередженої системи функціональної діяльності ДПС України, та
- побудова взаємин між ДПС України та суспільством на основі добровільного виконання вимог податкового законодавства платниками податків.
Незалежність та доброчесність Наглядової ради є необхідними передумовами виконання її ролі. Члени Наглядової ради повинні мати вільний доступ до інформації та можливість висловлювати свої висновки й рекомендації у необмежений спосіб. Висновки та рекомендації її членів мають оприлюднюватися.
Загальне враження щодо прогресу, досягнутого Державною податковою адміністрацією України та Програмою модернізації ДПС
Програма модернізації ДПС на сьогодні впроваджується уже восьмий рік. Відставання від термінів реалізації програми модернізації, у зв’язку з чим експерти НР висловлювали свою стурбованість у своїх декількох попередніх звітах, посилилося протягом минулого року, і наразі становить майже чотири роки. До кінцевого терміну завершення першого етапу програми модернізації (29 червня, 2012р.) залишається лише 13 місяців. Виконання завдань першого етапу за такий короткий період часу буде значним викликом для ДПА України та Департаменту модернізації ДПС і потребуватиме цілковитої уваги та зосередження на ключових завданнях, а також безумовної підтримки та активного проводу з боку вищого керівництва. І навіть тоді експерти НР мають великі сумніви щодо виконання завдань до дати закриття першого етапу.
Незважаючи на це, експерти НР із задоволенням відзначили декілька позитивних напрацювань та нові сприятливі умови:
Існують також ознаки підвищення продуктивності та ефективності роботи ДПС України:
У рамках Програми модернізації, незважаючи на те, що вона вельми відстає від початкового графіка, було вжито декількох важливих заходів задля прискорення процесу та розв’язання основних проблемних питань:
Експерти НР вітають такі сприятливі зміни стану справ і позитивні напрацювання.
З деяких інших питань, члени НР мають менш оптимістичні враження: Україну дуже вразила економічна криза і незважаючи на одужання, яке як здається має місце наразі, очевидним є те, що ДПА/ДПС України все ще знаходяться під значним тиском щодо збирання коштів для Державного бюджету і збільшення загального обсягу податкових надходжень.
Експерти НР бажають повторити свої висновки від 2010 року, що Україна, схоже, нездатна уникнути порочного кола, коли Податкова адміністрація під тиском показників надходження податків, систематично вдається до збирання коштів що б там не було, тоді як значна кількість платників податків намагається мінімізувати свої податкові зобов’язання. Це не тільки сприяє створенню культури корупції, а й заподіює шкоди стабільному та прогнозованому податковому середовищу, і, отже, завдає шкоди економіці країни і прямим іноземним інвестиціям в Україну. Всупереч загальній думці, великі підприємства не стільки проти сплати податків, скільки невизначеності щодо того, що вони повинні платити. Отже, дуже важливим є створення сталого і прогнозованого податкового середовища відповідно до міжнародних широко прийнятих практик. Під заголовками «Податкове законодавство та політика адміністрування податків» далі у цьому звіті експерти НР наведуть приклади недобросовісної практики податкової адміністрації, яку слід припинити.
Як Кабінету Міністрів, так і Державній податковій адміністрації України слід зрозуміти, що тільки вони можуть розірвати порочне коло задля забезпечення тривалих податкових надходжень та економічного зростання.
У листопаді 2010 року, експерти НР переконалися, що вище керівництво ДПА України усвідомило, що зрештою Україна повинна мати меншу Податкову адміністрацію, що також знизить вартість адміністрування податків. Прагнення до підвищення ефективності, ініційоване з того часу Урядом, матиме результатом скорочення штату ДПА України на 20% та на 10% - штатів ДПС України. Незважаючи на те, що само по собі це повинно бути реально можливим, порушуються деякі питання щодо реалізації ПМДПС, які слід вирішити без зволікань. Ми повернемося до цих питань далі у цьому звіті.
Ключові показники діяльності ДПС
Ці дані наразі охоплюють період з 2003 по 2010 рік і включають інформацію про управління процесом справляння податків і податкову заборгованість, показуючи також її термін давності. НР вітає ці дані і внутрішній аналіз, який проводить ДПА України і надає аналітичні матеріали.
Ці дані показують значне збільшення (32,7%) загального обсягу податкових надходжень у порівнянні з 2009 роком. Навіть якщо враховувати зростання ВВП (4.2%) та рівень інфляції (9.1%), це збільшення вказує на те, що Україна одужує від наслідків світової економічної кризи. Також є очевидним, що ДПС покращила свої можливості забезпечувати надходження. Однак члени НР усвідомлюють, що, принаймні частково, це може бути результатом значного тиску, під яким знаходиться ДПС України задля забезпечення додаткових надходжень до бюджету.
Експерти НР помітили різке зменшення, що триває, кількості платників податків на доходи фізичних осіб (найманих працівників) з 18 278 466 на кінець 2009 року до 17 263 273 на кінець 2010 року. На кінець 2005 року, було зареєстровано понад 20 мільйонів таких платників податків. Може бути багато причин такому тривалому зниженню кількості найманих працівників. ДПА України у своєму аналізі пояснила, що кількість роботодавців також знизилася, і що понад 500 000 осіб вийшли на пенсію протягом 2010 року, а кількість суб’єктів господарювання збільшилася на 45 000. Іншими поясненнями можуть бути скорочення загальної чисельності населення, безробіття та еміграція. Однак експерти НР не впевнені, що ці пояснення дають повну картину щодо зменшення платників податку на доходи фізичних осіб. Ми занепокоєні тим, що іншим поясненням може бути те, що велика кількість колишніх працівників, фактично, задіяна у діяльність у тіньовому секторі економіки, масштаби якого є значними в Україні. Отже, експерти НР повторюють свою рекомендацію дослідити причини такої потенційної втрати податкової бази для прибуткового податку з фізичних осіб.
Члени НР знову помітили значні зміни по відношенню до невиїзних (камеральних) перевірок, проведених підрозділами з оподаткування юридичних осіб. Суми донарахувань збільшилися з 6 699 631 (2009) до 9 944 251 (2010) тисяч гривень. Експерти НР побоюються, що така динаміка є не тільки результатом удосконалених методів відбору з використанням системи оцінки ризиків, а й тиску на ДПА/ДПС України стосовно збільшення податкових надходжень. Одним із ознак цього є той факт, що рівень податкової заборгованості значно зріс протягом 2010 року. Представники бізнесової громади зазначили, що до них застосовувалися більш наполегливі методи оподаткування. Це є шкідливим для нормальних взаємин між платниками податків і податковою адміністрацією, а також згубним для добровільного виконання вимог податкового законодавства і, зрештою, для податкових надходжень
Кількість судових справ, вирішених на користь ДПА/ДПС України, збільшується. У 2010 році удвічі більше процесів виграла ДПА/ДПС України, ніж платники податків. Два роки тому, платники податків вигравали більшість судових процесів. Експертам НР пояснили, що така зміна є результатом запровадження нової практики, коли ДПА/ДПС України апелює проти всіх судових рішень на користь платника податків. Експерти НР вважають, що така практика є суперечливою для коректної та справедливої податкової адміністрації. Рішення щодо подання апеляційної скарги повинно мотивуватися тільки суттю справи.
Експерти НР не були в змозі прокоментувати результати обстеження ключових показників діяльності ДПС, яке проводить фірма GfK, оскільки їх не буде в наявності до червня 2011 року.
Рекомендація:
ДПА України має дослідити причини тривалого зменшення кількості платників податку на доходи фізичних осіб та докласти зусиль щодо виявлення переходу до тіньового сектору економіки.
Податкове законодавство та політика адміністрування податків
Новий Податковий кодекс, проект якого готувався протягом багатьох років, було прийнято Верховною Радою, який набрав чинності з 1 січня 2011 року. Податкова адміністрація та бізнесова громада брали активну участь у підготовчій роботі. Представники бізнесової громади висловили свою задоволеність такою можливістю взяти участь у законотворчому процесі і вважають, що Уряд дослуховувався до їхніх вимог.
У новому Податковому кодексі кількість податків зменшилася на 11, і наразі їхня загальна кількість складає 18 податків. Кількість місцевих податків зменшено з 14 до 5. Податковий кодекс містить положення щодо зниження ставок податків для ПДВ та податку на доходи підприємств протягом періоду з 2011 по 2014 рік. Ставки податку на доходи фізичних осіб будуть прогресивними. Статті, що стосуються спрощеної системи оподаткування для підприємців, було змінено як результат накладення вето Президентом України після демонстрацій протесту проти таких положень.
Незважаючи на те, що Податковий кодекс широко схвалюється у більшості кіл, на думку багатьох спостерігачів, він далекий від досконалості. Отже, він потребує внесення деяких нагальних змін і пояснень. Наразі готується приблизно 30 таких змін, які буде об’єднано і подано на розгляд як один законопроект.
Новий Податковий кодекс, навіть якщо його буде надалі вдосконалено протягом наступних декількох років, не може вирішити всі проблеми оподаткування. Завжди існуватимуть платники податків, які намагатимуться представляти реально не існуючі операції або схеми ухилення як правомірні дії. Це може приймати форму продажу продукції за кордон за цінами, які не мають ніякого зв’язку зі світовими ринковими цінами на суто комерційних засадах. Або продажу прав інтелектуальної власності без будь-якого відношення до доходу, який такі права незабаром після цього можуть давати, представленого як неоподатковувані роялті. Або наймані працівники, які удають з себе підприємців. Або фіктивні підприємства, які подають заявки на відшкодування великих і необґрунтованих сум ПДВ. Усі ці приклади є серйозним зловживанням, і це є нормальним, що Податкова адміністрація бачить наскрізь такі транзакції та схеми з тим, аби забезпечити надходження до бюджету. У всьому світі було розроблено міжнародні взірцеві практики задля розв’язання таких проблем, як наприклад, у сфері трансфертного ціноутворення та протидії карусельним шахрайствам з ПДВ. Причиною серйозного занепокоєння експертів НР є те, що
Така практика Податкової адміністрації має декілька згубних наслідків (навіть якщо у короткостроковій перспективі може здаватися, що вона захищає податкові надходження):
Будь-яка програма модернізації, яка не розв’язує такі проблеми разом і одночасно, буде марною.
Консолідація, організаційна структура та управління людськими ресурсами
Консолідація податкових органів, важливий крок у модернізації ДПС, ще не відбулася, крім незначних корегувань в організаційній структурі. Було закрито низку державних податкових інспекцій і відкрито відділення для покращення обслуговування платників податків. Експерти НР усвідомлюють, що це є вимогою адміністративного права. Існуюча структура відбиває розподіл обов’язків до впровадження Систем податкового блоку та управління обігом документів, іншими словами, традиційний спосіб роботи.
На рівні ДПА України, проте, реорганізація розпочалася, яку спонукав Указ Президента України № 1085. Було об’єднано декілька департаментів ДПА України. Було створено Комісію для управління процесом реорганізації. Вона проаналізувала робоче навантаження і виявила деякі дублювання функціональних обов’язків. Було зменшено кількість підрозділів ДПА України з 33 до 22. Як наслідок, чисельність персоналу буде скорочено з 1826 до 1460 осіб, що на 366 осіб менше. Це становить 20 відсотків робочої сили. Реорганізація все ще відбувається, і на сьогодні не встановлено її кінцевого терміну.
Реорганізація ДПС йтиме слідом, щойно буде встановлено нову структуру ДПА України. Уже було створено схему майбутньої організації. Наразі скорочення штату ДПС буде обмежено до 10 відсотків, фактично, з приблизно 60 000 штатних працівників до 54 000.
Експерти НР, в основному, вітають такі зміни в організаційній структурі та скорочення штату. Ми неодноразово привертали увагу до того факту, що, звісно, з огляду на кількість платників податків, що подають звітність в електронному форматі, що є загальноприйнятим критерієм визначення робочого навантаження податкової адміністрації, чисельність персоналу ДПС України у порівнянні в міжнародному масштабі є надто великою[1]. Той факт, однак, що нинішнє скорочення штатів ДПА/ДПС України було ініційовано Урядом, являє собою нову проблему. Як ми поясняли неодноразово в наших звітах, щойно системи податкового блоку та управління обігом документів стануть операційними, потрібно буде фінансувати експлуатацію і технічне обслуговування цих систем. Як правило, річні експлуатаційні витрати становитимуть приблизно 30% від первісного інвестування щороку. Це буде у межах від 100 до 120 мільйонів гривень на рік. Оскільки це будуть експлуатаційні витрати, то ДПА/ДПС України повинна забезпечувати їх сама. Реально, це можна зробити тільки завдяки підвищенню ефективності. У ситуації, коли понад 90% витрат пов’язані з персоналом і обслуговуванням будівель, значне скорочення персоналу і закриття офісів, здається, є неминучими. Наразі, коли вже розпочато скорочення штатів, стане набагато складнішим, однак більш нагальним для ДПА України досягти подальшого підвищення ефективності. Ми настійно рекомендуємо керівництву ДПА України вирішити це питання першочергово.
Як результат вищезазначених заходів, велика кількість співробітників податкових органів виявиться зайвою на своїх нинішніх робочих місцях. ДПА України почала вирішувати питання, пов’язані із скороченням штатів. Було використано можливість виходу на пенсію на 18 місяців раніше (53.5 років для жінок і 58.5 років для чоловіків) за загальний пенсійний вік, хоча це суперечить потребі у підвищенні середнього пенсійного віку, і це стосується 80 штатних співробітників. Деякі соціально вразливі групи (напр., вагітні жінки, жінки у декретній відпустці та одинокі матері) не підпадатимуть під звільнення. Плинність кадрів (наразі 7.6 відсотків у ДПА України та 3.4 відсотки в ДПС) використовуватиметься як можливий буфер для зменшення кількості звільнень. Деяких штатних співробітників буде перепідготовлено та запропоновано їм роботи у межах ДПС.
Керівним принципом звільнення буде “останнім прийшов - першим звільнився”, а це означає, що здебільшого звільнятимуть молодших співробітників. ДПА України усвідомлює, що це може означати “витік кваліфікованих спеціалістів” у короткостроковій перспективі. Експерти НР із задоволенням дізналися, що складне завдання щодо скорочення штатів організації виконується у соціально відповідальний (етичний) спосіб.
Рекомендація:
Розглянути першочергово питання щодо пошуку фінансування для експлуатації нових систем податкового блоку та управління обігом документів.
Податковий блок
Влітку 2010 року, було присуджено контракт з податкового блоку фірмі EPAM. Наразі її співробітники завершили другий етап детального аналізу поточної системи, який включає
які в сукупності складаються з 7 000 сторінок.
Наразі цей продукт має оцінюватися, і було прийнято низку рішень з боку ДПА України задля необхідного просування процесу розробки системи податкового блоку. ДПА України мудро вирішила дотримуватися частково паралельного підходу до розробки перших п’яти з дев’ятнадцяти функцій:
Експерти НР знову мали зустріч із представниками фірми EPAM Systems і Департаменту модернізації. Атмосфера на зустрічі була відкритою і показала загальне визнання багатьох проблемних питань, які слід спільно вирішити. Великі інформаційні проекти рідко відповідають запланованим часовим рамкам і цілям, і завжди трапляються неочікувані проблеми і непорозуміння. Усвідомлення цього обома сторонами є ще одним ключем до успіху. Щойно трапляється затримка, то існує тенденція “обвинувачення один одного” стосовно причини затримки. Ми бачили, як таку тенденцію було втілено в життя протягом нашої спільної зустрічі з представниками ДПА України та фірми EPAM Systems. Слід цього уникати за всяку ціну, оскільки це неминуче поставить під загрозу успішне завершення робіт.
Експерти НР раніше повідомляли про детальні процеси адміністрування податків, розроблені десь сім років тому, і необхідність у відході від них. Податковий кодекс набрав чинності 1-го січня 2011 року і передбачає також низку змін до вимог. ДПА України чітко усвідомлює це, але й має розуміти, що підрядник потребує оперативних і чітких рішень від податкової адміністрації для досягнення своєчасного прогресу. Підрядник, зі свого боку, має усвідомлювати, що він не може очікувати, що ДПА України зробить важливий стратегічний вибір, який вирішить майбутнє податкової адміністрації на прийдешні роки, на основі документа, який містить 7 000 сторінок. Обидві сторони повинні зібратися разом, скласти проект переліку дійсно критичних питань і створити інтерактивний процес прийняття рішень. Якщо це можна буде зробити, то тільки тоді з’явиться шанс вчасного завершення розробки системи податкового блоку.
Система управління обігом документів
Контракт з розробки системи управління обігом документів було присуджено у жовтні 2010 року фірмі SITRONICS. Контракт передбачає шість етапів:
Наразі проект знаходиться на третьому етапі і трохи відстає від строків. На час подання тендерної пропозиції, період завершення робіт складав 92 тижні. Через наближення кінцевого терміну, 29 червня 2012 року, ведуться переговори щодо укладення додаткової угоди, яка передбачатиме зменшення цього періоду до 82 тижнів і перегляд графіку платежів. Обидві сторони вважають, що своєчасного завершення можна досягти.
Закупівля апаратного забезпечення та придбання приміщення
Закупівлю апаратного забезпечення як для системи податкового блоку, так і системи УОД розпочато. Було затверджено тендерну документацію і надіслано для публікації. Однак з’явилося нове вузьке місце, як повідомили експертів НР, що у ДПА України немає коштів для будівництва або закупівлі приміщення для її майбутнього Центру(ів) обробки даних. Очевидно, що це питання не розглядалося до недавнього часу. Враженням експертів НР є те, що це буде пайовий внесок України у фінансування проекту.
Схоже, стає очевидним, що без достатнього та негайного фінансування цього завдання, не буде вчасного впровадження Етапу І ПМДПС.
Рекомендація:
Слід надіслати запит до Міністерства фінансів без зволікань на додаткове фінансування цієї частини програми.
Управління проектом, управління процесом впровадження і змінами
Шанси щодо вчасного завершення розробки як системи податкового блоку, так і системи управління обігом документів є вкрай слабкими, і є сумніви, що кінцевий термін реалізації проекту, 29 червня 2012, буде дотримано. Окрім розробки прикладної програми на базі нових бізнес-процесів і придбання апаратного забезпечення та приміщення, потрібно буде заново розробити і запровадити
Контракти з розробки систем податкового блоку та УОД є серцевиною Програми модернізації ДПС. Процес розробки систем податкового блоку та УОД має бути цілком інтегрованим, що являє собою ще один значний виклик для ДПА України і підрядників. Це потребуватиме від ДПА України, фірм EPAM Systems та SITRONICS, а також постачальника апаратного забезпечення, якого ще слід відібрати, тісно співпрацювати задля досягнення безпроблемної інтеграції.
Експерти НР повною мірою визнають труднощі в управлінні спільними проектами з такою складністю, обмеженнями та ризиками, як ПМДПС. Більш того, торік, принаймні, було втрачено ще шість місяців через ще одну зміну керівництва програми та недоліки у процесі прийняття рішень.
Загалом, це викликає значну стурбованість експертів НР щодо шансів дотримання дати закриття Етапу І, 29 червня 2012 року.
У нашому звіті від листопада 2010 року, ми висловили свої думки, що директор Департаменту модернізації та розвитку ДПС потребуватиме підтримки у двох сферах діяльності:
Ми пояснили, що ці два напрями є дуже різними. Буде надзвичайно незвичним знайти когось, хто матиме кваліфікацію і досвід для виконання обох завдань. Хоча минув ще один рік з того часу, експерти НР дуже задоволені, що зовнішній консультант готовий розпочати надання допомоги керівництву ДПА України у цих напрямах. Ми очікуємо, що це буде важливим внеском у просування програми. Ми хотіли би наголосити, однак, що ніякий зовнішній консультант, яким би кваліфікованим і досвідченим він не був, не зможе здійснити своєчасне завершення Програми. Він може координувати процеси та консультувати керівництво, але лише вище керівництво ДПА України може забезпечити провід, необхідний для успішної реалізації модернізації ДПС..
Київ, 27 травня 2011 року
Матс Генрікссон Віталій Ільїн Юп ван Люнтерен
[1] Стосовно міжнародного показника дивися “Адміністрування податків у ОЕСР та відібраних країнах-не членах ОЕСР” Форум ОЕСР з питань адміністрування податків; Серія ‘Порівняльна інформація’ (2008); 28 січня, 2009