Європейська політика сусідства та потенціал нової Посиленої угоди Україна-ЄС як чинники європейської інтеграції України

Європейська політика сусідства (ЄПС) виступає в ролі т. зв. стратегії «партнерства із сусідами» Євросоюзу, що покликана охопити співпрацю із суміжними державами ЄС. ЄПС спрямована на реалізацію політико-економічних можливостей з посилення міжнародної співпраці, що виникли внаслідок розширення ЄС, сприяє зміцненню регіональної стабільності, безпеки та добробуту, є допоміжним механізмом підтримання політичного діалогу, економічної та культурної кооперації, запобігає взаємовідчуженню між розширеним ЄС та його сусідами.

Європейська політика сусідства була ініційована у травні 2004 р. Сьогодні вона охоплює 16 держав. З точки зору ЄС, з 12-ма з них співпраця розвивається успішно. З урахуванням цього ЄС запропонував План дій з кожною з цих держав. ЄПС пропонує державам-сусідам «привілейовані відносини», що мають будуватися на взаємному визнанні спільних цінностей, принципів ринкової економіки та сталого розвитку.

Сьогодні політичний механізм ЄПС переживає період трансформації. За задумом ця політика мала надавати рівні можливості для співпраці як державам, які прагнуть членства, так і тим, які не ставлять собі це за мету. Зрозуміло, що для перших така рівність була політично «неприйнятною». Крім того, ЄПС не могла забезпечити реалізацію політико-економічних інтересів ЄС у ширшому геополітичному контексті. Саме це викликало нинішній спільний перегляд її змісту у напрямі здійснення регіональної та секторальної диференціації.

У стратегії «Посилюючи Європейську політику сусідства» (грудень 2006 р.) викладено основні переваги та недоліки ЄПС, а також пропозиції з її вдосконалення. Для матеріально-фінансового забезпечення діяльності в рамках ЄПС у січні 2007 р. на період 2007-2013 рр. було запроваджено механізм Європейського інструменту сусідства й партнерства (ЄІСП), що змінив механізм Програм технічної допомоги TACIS (простір Східної Європи, Кавказу, Центральної Азії, Росії) і MEDA (простір держав Середземномор’я). Окремо потрібно зазначити, що в рамках Європейського інструменту сусідства і партнерства започаткована програма для держав басейну Чорного моря, що включає підтримку громадянського суспільства та співробітництво на місцевому рівні, розвиток співробітництва приморських міст та створення в майбутньому зони вільної торгівлі.

У рамках ЄІСП на період 2007-2010 рр. було виділено € 12,4 млрд для втілення цілей, визначених у згаданій стратегії, з яких € 8,7 млрд - на Середземноморський регіон та € 3,7 млрд - на Східну Європу, Південний Кавказ та Росію. Також у рамках ЄІСП було розроблено Національні індикативні програми на 2007-2010 рр. Основними пріоритетами української програми визначено сприяння таким сферам діяльності:

-   розвитку транспортних та енергетичних мереж;

-   охороні навколишнього середовища;

-   прикордонному та міграційному менеджменту, митній справі, боротьбі з організованою злочинністю;

-   культурному обміну, зв’язкам між громадянами, обміну інформацією;

-   протидії нелегальному поширенню зброї.

Згідно з Програмою в період 2007-2010 рр. ЄС планує надати Україні € 494 млн на підтримку подальшого процесу реформ та впровадження Плану дій, тобто € 123,5 млн на рік. Це суттєве збільшення допомоги порівняно з попереднім періодом (2004-2006 рр.), коли із запланованих € 212 млн Україна отримувала у середньому € 70,7 млн на рік. Однак ця допомога не відповідає потребам України щодо інтенсифікації політико-правового та соціально-економічного наближення України до рівня Євросоюзу, а також стосовно прискорення взаємної секторальної інтеграції та вступу України до ЄС. Очевидно, що наближення України до рівня соціально-економічного, інфраструктурного та гуманітарного рівня Євросоюзу пов’язане з необхідністю зростання обсягів іноземних інвестицій в українську економіку, розвитком міжнародної економічної кооперації.

Крім того, аналіз сфер та статей витрат, передбачених Інструментом європейського сусідства та партнерства, вказує на те, що ІЄСП є передусім не засобом забезпечення економічного розвитку, а засобом запобігання політико-економічній нестабільності у відповідних регіонах. Ця обставина додатково посилює вплив ІЄСП на динаміку відносин Україна-ЄС. Для розвитку відносин Україна-ЄС ефективне втілення Національних індикативних програм на 2007-2010 рр. буде особливо важливим, передусім щодо використання виділених коштів (що пов’язано з організацією моніторингу їх «акуратного освоєння»), і стане одним з індикаторів спроможності України підтримувати високий рівень довіри та партнерства з ЄС. Зокрема у супровідному рекомендаційному документі Євросоюзу Стратегія для України (Country Strategy Paper Ukraine), що є додатком до ІЄСП, було зазначено: «…відносини України з ЄС залежатимуть від внутрішньої ситуації та розвитку України. Зважаючи на те, що Україна досягла значного прогресу у впровадженні внутрішніх реформ та адаптації європейських стандартів, відносини між Україною та ЄС будуть поглиблюватися та зміцнюватися»[1].

У контексті такої політичної тенденції виступає Німеччина, яка є одним з основних виразників східної політики Євросоюзу. У 2006 р. ФРН ініціювала оновлення Східної політики ЄС, яка мала змістовно та інституційно доповнити ЄПС, сприяти залученню до ЄПС Росії, а також активізувати політику ЄС на Кавказі та в Центральній Азії. Для України характер даного процесу створює доволі сприятливу політичну кон’юнктуру.

Німеччина пропонує втілити наведену концепцію у вигляді т.зв. ініціативи «ЄПС +», що, зокрема, передбачає запровадження механізму «розширеної асоціації» для держав, які прагнуть набути членства в ЄС. Проте німецька ініціатива ЄПС + (як і ЄПС), не передбачає визначення перспективи членства в ЄС. Зокрема щодо політики євроінтеграції України пропонується нова форма відносин – «тісна співпраця» - як проміжна фаза між чинною «політикою сусідства» і повноправним членством у ЄС. Зважаючи на критику такої ініціативи в Україні, необхідно зазначити, що ЄПС + загалом відповідає поступальному характеру розвитку відносин України з ЄС. Єдине, що можна зауважити щодо ризиків асоційованого членства (асоціації), це «мінорний прецедент» з Туреччиною, коли цей механізм створив передумови для політичної стагнації інтеграційного процесу.

Більше шансів на включення питання про перспективу членства України до ЄС під час укладання нової Посиленої угоди Україна-ЄС про партнерство і співпрацю, щодо якої триває переговорний процес. Оптимізму додає та обставина, що у липні 2007 р. Європарламент надав рекомендацію Єврокомісії, в якій зафіксовано заклик до надання чіткої європейської перспективи Україні в зазначеній Угоді. Дана рекомендація була ухвалена переважною більшістю голосів, а такий характер голосування можна розцінити як певне позитивне зрушення в загальному сприйнятті та ставленні європейців до України.

Водночас включення питання про перспективи членства в Євросоюзі до порядку денного переговорів стикається з багатьма проблемами. Наразі це бажання України не знаходить відповідної підтримки у політичного й адміністративного істеблішменту Євросоюзу. Разом з тим необхідністю є політико-правове уточнення та закріплення змісту та порядку стратегічних цілей політики європейської інтеграції.

У рамках розвитку відносин Україна-ЄС укладення нової Посиленої угоди є на сьогодні визначальним чинником. Нова угода має замінити Угоду про партнерство та співробітництво (УПС), термін дії якої спливає на початку 2008 р. і яка за багатьма позиціями вже не відповідає сучасним вимогам співробітництва між Україною та ЄС, а тому потребує не пролонгації, а зміни. Скажімо, принциповим для України є те, що нова угода має містити положення про створення зони вільної торгівлі (ЗВТ) та розширення співробітництва в енерготранзитній сфері.

Наразі існує два варіанти створення ЗВТ: створення звичайної ЗВТ або ЗВТ поглибленої, тобто ЗВТ +. Щодо першої йдеться про скасування квот та диференціацію митних тарифів (митні тарифи існуватимуть, проте відповідно до норм СОТ, отже, цінність такого варіанту ЗВТ для України певною мірою нівелюється). Натомість створення ЗВТ + передбачає скасування митних квот і тарифів (після вступу України до СОТ), а також нетарифних обмежень (у спосіб адаптації національної системи стандартизації та законодавства до вимог ЄС). У підсумку це забезпечило б вільний рух товарів, послуг, капіталу і робочої сили.

Ключовим елементом переговорів про створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС є стандартизація. Українські стандарти та процедури оцінки відповідності відрізняються від європейських, що зумовлює відому протекціоністську практику з боку ЄС. Зважаючи на це, Україні вкрай важливо пришвидшити виконання завдань, передбачених Планом державної стандартизації на період 2005-2010 рр.

Також принципово важливим є врахування українською стороною рекомендацій Єврокомісії щодо адаптації українського технічного законодавства до вимог ЄС. Ці рекомендації були викладені у відповідному документі «Україна: План дій щодо вільного руху промислових товарів» (2005 р.). Впровадження цього Плану дій створить підґрунтя для приєднання України 2011 р. до Угоди про оцінку відповідності та прийнятності промислових товарів (ACAA), що стане черговим кроком до створення ЗВТ + між Україною та ЄС.

Варто також зазначити, що Протокол Угоди про оцінку відповідності та прийнятності промислових товарів (PECA) розглядатиметься як інструмент поглиблення європейської інтеграції та критерій вільного ринку (вільного руху товарів). Ухвалення РЕСА буде свідченням досягнення одного з Копенгагенських критеріїв готовності держав-аплікантів до вступу до Євросоюзу.

Результатом ухвалення РЕСА також буде скасування витрат на додаткове тестування продукції, вільний доступ до ринку ЄС та створення відповідної адміністративної інфраструктури для подальшого поглиблення європейської інтеграції України.

Укладання РЕСА допускає існування товарних груп, що не матимуть європейського стандарту маркування «СЕ» у допустимих межах 15 % (від загального обсягу стандартизованої продукції). Однак це означатиме, що така продукція не буде допущена на ринок ЄС.

Повноправна інтеграція в європейський енергетичний простір є ще однією вагомою складовою переговорів у рамках укладення нової Посиленої угоди Україна-ЄС.

У прийнятій ЄС 2006 р. Стратегії енергетичної безпеки Україна визначена як стратегічний партнер і транзитер енергоресурсів до Європи. Це стало офіційним визнанням об’єктивного статусу України як провідного транзитера енергоресурсів до Європи та результатом усвідомлення ризиків характеру сучасної політики Росії, яка використовує енергетику як засіб політичного тиску й експансії.

У розрізі політики Євросоюзу щодо диверсифікації шляхів, агентів та джерел енергозабезпечення можливими є такі альтернативні шляхи: каспійсько-турецький, ірансько-турецький, чорноморсько-румунський, чорноморсько-український. Потенційними джерелами енергопостачання відповідно розглядаються басейни родовищ Казахстану, Туркменістану, Каспію, Ірану та Чорномор’я.

Політика ЄС щодо диверсифікації енергопостачання та її збіг з інтересами України має для останньої і надалі визначати забезпечення ролі стратегічного партнера Європи пріоритетним завданням державної політики. Посилення такої важливої ролі України потребує також реалізації перспективних проектів та ініціатив, до яких належить передусім проект спорудження нафтопроводу Одеса-Броди-Гданськ-Плоцьк. Щодо цього перспективною є ініціатива Грузії зі спорудження газопроводу дном Чорного моря GUEC (Грузія-Україна-ЄС). Шанси на втілення цієї ініціативи пов’язані як з потребою диверсифікації, так і з володінням необхідними технологіями та стандартами (на відміну від російського газопроводу «Голубий потік»). Заплановані строки реалізації цього проекту 2012-2014 рр.

У стратегічному відношенні для України важливим є подолання спірних питань та налагодження конструктивної співпраці з Румунією щодо освоєння шельфу Чорного моря. Для більшої успішності реалізації цього завдання доцільно створити відповідний міжнародний консорціум Україна-Румунія за можливої участі інших держав ЄС. Принципово важливо, щоб у політичному розумінні цей консорціум позиціонувався як проект Євросоюзу («під егідою ЄС»).

Крім того, Україна може додатково пропонувати ЄС інші формати співпраці:

-   інтенсифікацію відносин у сфері енергозбереження та енергоефективності;

-   спільну розробку Керченського нафтогазового родовища;

-   оренду вільних обсягів українських газосховищ; 

-   залучення України до проекту газопроводу «Набукко»;

-   участь ЄС у створенні спеціального Фонду з модернізації енерготранспортної системи України – залучення інвестицій у розвиток та модернізацію потужностей (має можливість сама модернізувати свою транзитну систему);

-   пошук способів реалізації проекту об’єднання електроенергетичних систем України, Польщі, держав Балтії та можливого залучення до проекту Словаччини, Чехії, Румунії, Болгарії.

У реалізації всіх наведених проектів та ініціатив вирішальним для України буде її стабільність, передбачуваність та належне дотримання міжнародних зобов’язань. Сукупно втілення цих проектів матиме ефект залученості України до енергетичної та ширшої економічної системи Євросоюзу, що створить надійне підґрунтя для політичної інтеграції України в ЄС.

На даному етапі відносин України з ЄС економічна стратегія політики євроінтеграції України виглядає таким чином:

1)  вступ до СОТ;

2)  укладення Посиленої угоди Україна-ЄС;

3)  відмова від створення зони вільної торгівлі (ЗВТ);

4)  виконання Плану державної стандартизації;

5)  виконання Плану дій щодо вільного руху промислових товарів;

6)  приєднання до Угоди про оцінку відповідності та прийнятності промислових товарів;

7)  створення «Зони вільної торгівлі плюс» (ЗВТ +);

8)  укладення Протоколу Угоди про оцінку відповідності та прийнятності промислових товарів.

Повертаючись до теми нової Посиленої угоди Україна-ЄС, доцільно звернути увагу на врахування у переговорному процесі певних застережень. Відносини України з ЄС на сучасному етапі вимагають відмовитися від наголосу на конкретних строках як щодо вступу до ЄС, так і стосовно досягнення стратегічних цілей політики європейської інтеграції України. Саме часовий аспект здебільшого стає предметом політичних спекуляцій та інтриг як у середині України, так і в рамках європейського політичного процесу.

Рубіжними часовими межами для України має стати період 2012-2013 рр. На цей період припадатиме розгортання нового бюджетного процесу Євросоюзу, розрахованого на наступних сім років – до 2020 року. Новий бюджетний процес мав би врахувати статті видатків на можливе розширення. Тому логічним буде припущення, що в період 2012-2013 рр. ЄС очікуватиме від України підтвердження своїх європейських прагнень – звіту про досягнення відповідності Копенгагенським критеріям готовності до вступу в ЄС і початку переговорів щодо цього.

Відділ інтеграції та стратегічного партнерства